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Différences et inégalités, quel lien avec la mobilité ? réalités et perceptions vues à travers la planification et les discours d’acteurs dans l’aire urbaine de Lyon.

ETUDE

Cette recherche a deux objectifs. D’abord tenter de clarifier la notion d’inégalité et les termes qui lui sont afférents tels que disparité, ségrégation, exclusion, relégation, employés tant dans le milieu de la recherche que dans les documents de planification et les discours politiques. Puis, faire un bilan des constats et des objectifs de la planification urbaine au regard des approches ou perceptions d’inégalités ou disparités sociales, urbaines, territoriales, financières. Il s’agira plus précisément de tenter de répondre à quelques questions-clés, telles que : à quel moment les différences constatées deviennent-elles des inégalités dans les analyses portées dans la planification et dans les discours des acteurs locaux ? Quand et comment sont élaborées les analyses ? Quand peut-on parler d’inégalités ou de ségrégation, de différenciations socio-spatiales ou de relégation ? Comment ces analyses s’inscrivent-elles dans les formulations des politiques publiques et dans les procédures de planification, réglementaire ou pas ?

Année d'élaboration :

2003

Méthodologie

Le travail, mené sur l'agglomération lyonnaise, a conjugué l'étude des documents officiels de planification (des années 60 à nos jours ), l'examen des documents d'orientation des politiques publiques et l'analyse d'entretiens réalisés auprès d'une liste-test d'acteurs locaux et nationaux (élus, chercheurs, planificateurs...). Une analyse bibliographique d'ouvrages théoriques concernant les notions d'inégalité, ségrégation, relégation, etc. a été réalisée à des fins de cadrage. Par ailleurs un traitement cartographique des données illustrant le plus souvent - au regard des documents consultés - les différences et les inégalités a été aussi réalisé, sur le cas de l'agglomération lyonnaise.

Résultats

De la ségrégation et à la relégation, des constats permanents de déséquilibres socio-spatiaux dans l'agglomération lyonnaise depuis les années 60 Le thème des inégalités et de la ségrégation est présent dans les documents d'urbanisme sous des formes très diverses. Au regard de l'analyse des textes législatifs nationaux et des documents de planification lyonnais (des années 60 à nos jours), on note la continuité d'une série de constats de ségrégations (tendance ségrégative ou processus ségrégatifs selon les périodes) sociale et urbaine. On affirme souvent et de manières très diverses l'existence de cette forme dure des inégalités : la ségrégation, mais aussi l'exclusion qui est une forme plus dure de ségrégation car elle inclut ' l'exclusion des droits '. Ainsi avec ses dimensions: cadrage général, examen des inégalités dans l'aire urbaine lyonnaise, analyse de discours d'acteurs et des documents de planification, cette recherche montre et démontre que l'agglomération lyonnaise est considérée comme un territoire ségrégé voire - plus récemment - ' produisant ' de la relégation. Par contre il n'y a pas démonstration des mécanismes induisant une plus ou moins forte ségrégation, ni de la place des transports dans ce processus. Ainsi, on ne peut pas dire avec certitude s'il s'agit d'un territoire produisant lui-même des ségrégations. Cette recherche qui couvre l'aire urbaine lyonnaise, ouvre la réflexion sur les inégalités, surtout en matière de transports, dans les espaces peu denses qui sont actuellement en train de transformer les rapports entre les hommes, l'environnement et la société. Ce péri-urbain avec des problématiques de mobilité et de dispersion des habitants, d'éloignement des pauvres en périphérie lointaine, de délaissement de l'agriculture était déjà présent dans les analyses des années 70. C'est dans ces territoires que la ségrégation par rapport aux transports collectifs semble être plus effective que dans les agglomérations denses, où les logiques de desserte font qu'un minimum est assuré pour tous les citoyens. La planification ne peut traiter seule les inégalités. Dans les années 60-70, les enjeux affirmés dans les documents d'urbanisme sont, de manière générale, de protéger et sauvegarder les équilibres territoriaux existants et de répartir équitablement les fruits de la croissance économique. On évoque les risques de la ségrégation, mais ceux-ci sont appréhendés dans le cadre de développement et d'équipement du territoire. Dans les années 80-90, il s'agit de lutter contre les déséquilibres réels et possibles, contre l'installation effective du phénomène de ségrégation et de fracture sociale et urbaine. Il faut équilibrer, diversifier, ' égaliser ', tant dans l'agglomération que dans des territoires plus vastes. Les années 90-2000, permettent de lire la montée en puissance d'un problème qu'on ne peut plus occulter, car il s'exprime de manière plus forte et ne semble pouvoir être résolu uniquement par la planification tant sa complexité et son lien à l'économie et aux choix de société sont forts. Il y a un constat flagrant de mise à l'écart de certaines populations et la réponse ne relève pas exclusivement de la planification. Un souci de rééquilibrage social s'affirme Dans le même temps, la planification et l'aménagement abandonnent les approches privilégiant les villes, conçues comme des espaces en extension, pour mettre l'accent sur les démarches insistant sur la cohérence entre les villes et les territoires, vécus comme des espaces en recomposition sociale et économique. Le besoin de mixité et le maintien du lien social font leur apparition dans les documents d'urbanisme. Il y a ainsi passage progressif d'un objectif de recherche d'un équilibre territorial de la croissance économique à un souci de rééquilibrage social et de solidarité. Ce dernier est plus axé sur l'habitat que sur le transports, et surtout dans les zones denses et non pas dans le périurbain où les habitants sont confrontés à la faible offre (voire l'absence) des transports collectifs. La difficulté de concilier gestion plus social du développement et métropolisation en absence d'évaluation des politiques publiques et de prospective urbaine L'évolution des termes employés pour décrire le processus de ségrégation socio-spatiale et les inégalités a révélé la difficulté à appréhender la complexification de la réalité. La faible connaissance de phénomènes, le manque d'évaluation et d'observation des politiques publiques et de prospective territoriale, engendrent une grande difficulté à construire clairement les politiques publiques transversales efficaces. Comment concilier une gestion plus sociale du développement économique local et des territoires avec un objectif principal de développement technopôlitain ? Dans leurs discours, élus, chercheurs, professionnels et administratifs locaux s'accordent pour affirmer que l'économie se trouve à la base des phénomènes d'exclusion. Sans crise économique la question se poserait-elle de la même manière ?. Tout semble, donc, reposer sur ce volet économique, qui est le moins bien développé dans les enjeux d'avenir des politiques publiques territoriales, même si le retour à une ' économie traditionnelle ' (porteuse d'emploi à la grande échelle) est abordé au même titre parfois que l'économie ' solidaire ' et ' sociale '. Une photographie des différences sociales et spatiales au sein de l'aire urbaine, qu'elles soient socio-démographiques, en terme de logements, de migrations résidentielles, d'équipement des communes, a été réalisée et a permis de conclure que, dans certains domaines (par ex. l'habitat et les transports), l'aire urbaine est un territoire qui produit des inégalités fortes, voire de la ségrégation. Le renforcement des tendances ségrégatives entre les communes qui accueillent les populations les plus pauvres est effectif. Ces phénomènes se réalisent dans une dynamique de métropolisation, qui, par des phénomènes concomitants de concentration, de diffusion et de spécialisation spatiale, induit des diversités entre les territoires. Si ces diversités peuvent être considérées comme tout à fait ' normales ' ou ' naturelles ' dans les logiques actuelles de métropolisation et de développement économique et social, leur somme et leur concentration sur des territoires spécifiques permet de constater des spécialisations et des processus de ségrégation sociale et spatiale. Cette ' spécialisation sociale de l'espace ', qui touche aussi bien des micro que des macro territoires, s'est convertie en ségrégation socio-spatiale et économique - selon les discours des acteurs - par la conjonction de handicaps cumulatifs touchant les revenus des ménages, les coûts du logement (y compris les niveaux de remboursement des prêts), l'accès aux équipements de services et aux infrastructures, les niveaux de desserte et de captivité par rapport à la voiture et à l'habitat, les dépenses en transports, la localisation par rapport aux bassins d'emploi, la proximité ou non des centres administratifs et d'emplois, etc. Cette situation décrite et analysée a permis aux élus locaux d'exprimer récemment un constat politique fort : il y a existence d'une situation de relégation urbaine et sociale dans l'agglomération lyonnaise.. Face à la ségrégation socio-spatiale par les transports, faut-il un ' minimum social' de desserte ? Mais quel est le lien entre inégalités et mobilités dans ces territoires et dans ce contexte ? Il existe, en effet, dans l'agglomération lyonnaise, des inégalités face aux transports liées au revenu des ménages et à la localisation résidentielle. La question du coût des transports est essentielle, surtout pour ceux qui n'ont pas véritablement choisi leur localisation résidentielle et qui se retrouvent éloignés des espaces fortement desservis par les transports et les infrastructures. En effet, le regard porté sur l'aire urbaine et les politiques publiques montre que, bien au-delà d'une opposition centre/périphérie, il y a un modèle de développement urbain, le développement péri-urbain, qui produit des inégalités par rapport aux transports et aux déplacements . Ainsi en ce qui concerne les transports et le lien avec les inégalités (voire la ségrégation et l'exclusion), le thème est abordé aussi par la recherche depuis les années 70 mais de manière plus marginale que par rapport au logement. La notion d'exclusion, liée à celle d'enclavement des quartiers apparaît au début des années 90 et reste permanente dans le discours. Cependant les analyses de cadrage permettent de montrer que ces phénomènes ne sont pas exclusivement perceptibles dans les ' quartiers ' de la politique de la ville. Toute la problématique transports, mobilité et inégalités repose sur le fait que les transports infligent des ' servitudes ' et que celles-ci questionnent les notions de liberté et l'égalité. Mais se pose alors la question du droit ' minimal ' aux transports dans les territoires lieux d'enjeux sociaux ou d'équilibrage territorial. Cette question, fondamentale surtout en milieu périurbain socialement fragile, interroge les formes d'organisation et de financement de ce service public. Si dans les agglomérations denses la notion de ' minimum social ' en terme de transport peut être construite (ce qui est en soi un chantier à mener d'urgence) dans les territoires à très faible densité où habitent ceux qui ne maîtrisent pas leur mobilité résidentielle et sociale (ou avec beaucoup de fragilité) cette notion est encore plus importante à travailler. Ce ' minimum social ' va, au-delà de la simple volonté politique et juridique de permettre à des demandeurs d'emploi de bénéficier d'une carte orange ou de ' désenclaver ' des territoires. En effet, ce ' minimum social ' représente, comme le dit S. Reichman, ' L'engagement de la société, vis-à-vis de chacun des membres, de pourvoir un seuil minimal de services et d'équipements...C'est la décision de transformer les préceptes de justice distributive en normes de justice de procédure. Dans le domaine de la demande de transports, il a été constaté l'existence de privations en termes d'accessibilité et de mobilité, ainsi que leur effet possible sur l'aliénation des individus. Cette aliénation, due aux privations de mobilité, se rapproche des autres manifestations de l'aliénation '. Ce ' minimum social ' est déterminé par un ' droit à l'accès ', approche qui implique aussi des aspects spatiaux de l'aménagement urbain et régional. Les problèmes de mobilité sont associés aux types de territoires mais aussi à la question de l'accessibilité, par tous les modes, aux services et équipements. Mais reste un élément clé dans l'interface entre, d'une part, les discours, la planification... le rôle des citadins et, d'autre part, la conscience sociale que les différences peuvent poser des problèmes. Effectivement, les différences deviennent des inégalités, selon certains acteurs interviewés, quand il y exclusion, relégation. Quels sont les territoires sur lesquels portent les enjeux de transport, hier et aujourd'hui ? Globalement les mêmes qu'auparavant et ceci peut être problématique du fait que la composition sociale et économique des habitants de ces espaces (par ex. les ' ZUP ' ou aujourd'hui les GPV) a changé et de ce fait les besoins ne sont pas les mêmes. Mais une chose est certaine, bien que difficilement mise en pratique tant sont fortes les contradictions entre acteurs et entre politiques, c'est l'importance reconnue au rôle social des transports en commun et à leur contribution à la valorisation spatiale. Les années 90 ont permis de concrétiser un nouveau rôle des transports en commun (approche malheureusement concentrée exclusivement dans les quartiers de la politique de la ville), par exemple en termes d'intégration urbaine. L'examen des documents, l'analyse des argumentaires des discours montrent qu'il manque toujours une réflexion plus approfondie en termes d'accessibilité et d'exclusion, voire d'enclavement, surtout dans des espaces périurbains. L'existence d'une ségrégation par les transports se pose ainsi à travers l'analyse menée à l'échelle de l'aire urbaine. Et cette analyse souligne un problème d'application du ' droit aux transports '. En effet, si, dans l'agglomération urbaine, il y a de fortes différences en termes de qualité et de quantité de desserte entre le centre et la périphérie (pouvant même poser des problèmes proches de la ségrégation), il y a dans le péri-urbain disparité totale donc ségrégation, surtout pour ceux qui n'ont pas réalisé un vrai choix résidentiel. Le ' droit au transport ', dans ce qu'implique sa version ' minimum social ', ne joue plus dans ces espaces. Et ceci pose un vrai problème, non seulement d'égalité face au droit au transport, mais d'égalité d'accès. Propositions de travail et de réflexion Que peut-on proposer en terme de chantier local, suite à cette recherche ? Quelques idées nous semblent intéressantes : - Développement d'une démarche d'observation des inégalités, mais surtout de mesure et d'analyse. Ceci concerne les aspects liés aux transports et implique une réflexion sur le type de diagnostics, mesures objectivables mais aussi qualitatives. - Développement d'une démarche rétro-prospective, pour aider à la connaissance, au suivi et à l'évaluation des politiques publiques. - Développement d'un chantier de mise en transparence (information, synthèses, études, etc.) collective des différences et inégalités, par la construction d'un langage commun. - Développement d'une démarche partenariale de schéma de développement d'économie urbaine ' sociale ', qui puisse aller plus loin que la notion d'économie ' solidaire ' et de création d'emplois dits ' d'insertion ', permettant de contribuer à un vrai développement local. - Mise en œuvre d'une réflexion partenarial sur la question du ' droit aux transports ' et d'un droit ' minimal ' aux transports. Il s'agirait de réfléchir non seulement aux critères déterminant la distribution des investissements publics dans ce secteur des transports, dans les ' quartiers ' et dans le périurbain, mais aussi aux objectifs et aux critères déterminant le ' droit minimal social ' aux transports et de mobilité que l'on doit satisfaire. - Mise en œuvre d'une démarche de concertation avec les acteurs concernés sur la base de cette recherche.

Contacts

  • Nom/Titre : Silvia ROSALES MONTANO - Daniel BARBIER de REULLE - Nora LABIDI - Béatrice MILLET - Jean OLGIATI - Maxence PROUVOT - Benoît VERNIERE
  • Organisme : Agence d'urbanisme pour le développement de l'agglomération lyonnaise