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L’expertise dans les processus d’étude & de décision dans les transports : Infrastructures autoroutières, aéronautiques & ferroviaires en région lyonnaise

ETUDE

La question de l’expertise en matière de transports terrestres a connu ces dernières années d’importantes évolutions : apparition d’une ’ contre-expertise ’ d’origine militante (généralement en opposition à de nouvelles infrastructures ou à leur extension), nouveaux domaines (notamment juridiques et environnementaux) liés le plus souvent à l’irruption des réglementations et politiques européennes. Les maîtres d’ouvrage doivent affronter des oppositions et interrogations de la part d’une ’ société civile ’ plus exigeante quant à la transparence des décisions et à l’information tout au long de procédures de plus en plus longues, engagées très en amont du projet (dès le stade de la décision du principe même de l’infrastructure).

La région lyonnaise constitue de ce point de vue une situation quasi-expérimentale : un ensemble d’infrastructures routières, autoroutières, aéroportuaires et maintenant ferroviaires, ont montré des déplacements de l’expertise et des changements irréversibles des processus de décision. Après la réalisation d’une rocade dans des conditions assez classiques (au prix de compromis divers, les ’ techniciens ’ portant le projet à la place d’élus soucieux de ne pas trop s’engager), un autre projet de rocade urbaine (pourtant décidé par les collectivités) a été suspendu sous la pression de coalitions d’opposants mobilisant des ’ contre-experts ’ (parfois universitaires) , la concession d’une rocade urbaine à péage a été bloquée en raison d’irrégularités juridiques (notamment du point de vue du droit européen) , de même pour l’extension de l’aéroport de Lyon-Saint Exupéry (évidemment source de nuisances) liée à de nouvelles infrastructures autoroutières. Le récent débat sur les contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon ayant porté sur le principe même plus encore que sur le tracé de ces 2 infrastructures a bien montré que le débat public a changé le déroulement classique de l’élaboration des projets et des processus de décision et la place (assez marginale) de l’expertise et des experts.

Année d'élaboration :

2002

Méthodologie

La recherche a porté sur un ensemble de projets ou d'opérations* réalisés (Contournement Est de Lyon, Périphérique Nord de Lyon, Boulevard Urbain Sud), en réalisation (A432), en principe décidés (extension de l'aéroport de Lyon-Satolas, A89) ou en projet (contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon, tronçon Ouest du périphérique de Lyon). Nous avons cherché à suivre la vie de ces projets et toutes les concertations ou contestations dont ils ont été l'objet. En raison du décalage de l'EUP de l'A89 et du débat public, nos travaux ont été prolongés jusqu'au 1er trimestre 2002. Nous avons pu voir régulièrement les divers intervenants de la maîtrise d'ouvrage au niveau local comme au niveau central et des représentants de la ' société civile ' - notamment des opposants à ces infrastructures .

Résultats

Les analyses, études ou expertises de la maîtrise d'ouvrage et de la maîtrise d'œuvre sont tenues a priori en suspicion de partialité par les opposants, mettant en doute non seulement leurs conclusions, mais l'intention supposée de l'Etat (faire accepter une infrastructure décidée par avance par des ' technocrates ' au détriment des ' habitants ', des ' riverains ' et des élus les représentant). La maîtrise d'ouvrage peut être tentée de montrer qu'elle a bien entendu la société civile et les élus en demandant des expertises à des experts extérieurs (universitaires en particulier), mais, souvent, ces expertises ne sont écoutées et acceptées que dans la mesure où elles apportent des arguments CONTRE le projet et ses nuisances (inévitables, même si elles peuvent être réduites). La société civile (au sens des personnes, groupes, associations ou ' petits élus ' qui sont extérieurs à l'Etat et aux grandes institutions du pouvoir) et, surtout, les opposants, n'apportent guère de contre-expertise, mais utilisent et instrumentalisent tous les arguments, parfois fondés, parfois fantaisistes, voire des contre-vérités flagrantes (par rapport aux connaissances scientifiques notamment) contre le principe même de l'infrastructure en débat. L'inclusion du ferroviaire dans le débat lyonnais a montré que cela joue même contre un mode à l'égard duquel nombre d'opposants aux infrastructures routières ont un a priori favorable - d'abord en tant qu'alternative à de nouvelles autoroutes. De ce point de vue, ce n'est pas la validité de l'expertise ou de la connaissance qui importe, mais son usage possible en tant qu'argument : toute information ou expertise n'est ni écoutée ni entendue si elle ne va pas dans le sens des opposants - les seuls à s'exprimer ou, du moins, les plus véhéments. Cela risque de conduire à des débats successifs ' en abyme ' et à des expertises ou contre-expertises menant au blocage ou, du moins, à un allongement des études et de la concertation, à l'instar de certains exemples (comme la LINO de Dijon ou la LEO d'Avignon). La contre-expertise des opposants est apparue finalement peu importante et assez décevante, bien que certains apportent des questions pertinentes et/ou d'autres façons de poser certaines questions à la maîtrise d'ouvrage . Toutefois, leur manque de moyens comme leur logique de pensée limitent cet apport. Il est donc indispensable que ces divers opposants et/ou représentants de divers intérêts ou points de vue de la société civile puissent disposer d'un accès à une expertise ' indépendante ' dont le financement et la commande ne dépendraient pas du bon vouloir ou de la compétence de la maîtrise d'ouvrage, de la maîtrise d'oeuvre ou de l'exploitant. La nouvelle loi sur la démocratie de proximité le prévoit - à condition que ses moyens soient à la hauteur des objectifs affichés. Les expertises demandées par les opposants (les partisans ne formulant guère de telles demandes) lors des débats ou concertations posent toute une série de questions. Ainsi : ' leur brièveté en fait plutôt des ' dires d'experts ' que de véritables expertises fondées sur des études spécifiques ' la demande de recours à des ' experts indépendants ' excluant de fait les services de l'Etat et les bureaux d'études travaillant habituellement avec la maîtrise d'ouvrage amène à rechercher des experts étrangers (Italien et Suisse dans le cas du débat sur les contournements autoroutier et ferroviaire de Lyon) supposés impartiaux, même si leur compétence n'est pas forcément supérieure à celle de la maîtrise d'ouvrage et des bureaux d'études sous-traitants habituels ' les opposants (ou, tout simplement, le public cherchant à s'informer) demandent des réponses précises et immédiates à des questions encore mal connues (ex : l'effet localisé de la pollution émise par les poids lourds qui circuleront sur le contournement autoroutier de Lyon) qu'aucun professionnel ni expert ne peut fournir Des besoins d'expertise (ou de compétences nouvelles) sont manifestes pour la maîtrise d'ouvrage (DDE/DRE/Direction des routes, RFF) et ses partenaires (CETE/SETRA, etc) dans plusieurs domaines. Notamment : ' des compétences ou savoir-faire en matière de concertation et de débat, pour présenter et expliquer des études et projets sans pour autant exclure le débat, voire la négociation ' des incertitudes sur les modèles de répartition du trafic de transit dans un réseau dense comme celui du sillon rhôdanien au droit de Lyon ou du transfert modal de la route vers le rail ' l'évaluation des effets des projets en termes d'aménagement du territoire à moyen et long terme (autres que les calculs économétriques classiques) Ces services de l'Etat estiment toutefois avoir toutes les compétences nécessaires pour étudier convenablement toutes les questions posées - ce que la société civile et de nombreux observateurs ou chercheurs n'admettront pas forcément. Une autre difficulté vient du fait que le nombre de bureaux d'études ou organismes ayant la capacité de mener certaines études est limité, la plupart travaillant déjà pour les maîtres d'ouvrage (Etat, collectivités territoriales, RFF) et les concessionnaires ou utilisateurs d'infrastructures (sociétés d'autoroutes, SNCF). D'autres experts possibles (notamment des universitaires) sont concernés personnellement comme riverains et/ou militants , un petit nombre d'universitaires et chercheurs sont régulièrement consultés, auditionnées ou missionés comme experts ou font des recherches ou études sous contrat. Tout cela fait question quant à la possibilité pratique d'une expertise indépendante de la maîtrise d'ouvrage et, sur un 2ème plan, d'une novation ou d'un déplacement des problématiques. Il existe donc de nombreuses limites à l'usage effectif de l'expertise dans les processus d'étude et de décision des infrastructures - alors même que l'on assiste à un retour du politique et du débat de doctrine plutôt que de l'ordre de la concertation où la maîtrise d'ouvrage et la société civile pourraient trouver ensemble LA bonne solution répondant à la fois aux critères technico-économiques et à UN intérêt général admis par (presque) tous. Mais on ne pourra pas faire l'impasse sur de l'expertise ' indépendante ' de celle de la maîtrise d'ouvrage et des ' décideurs ' - sauf à la faire également sur leur légitimité à prendre des décisions posant effectivement des questions à la société dans son ensemble

Contacts

  • Nom/Titre : Maurice CHEVALLIER
  • Organisme : sociologue
  • Adresse : 7, rue du Parc 69500 Bron
  • Email : maurice.chevallier@online.fr